《關于設施農業用地管理有關問題的通知》解讀


來源:自然資源部   2019-12-20

為適應農業現代化發展趨勢,建立設施農業用地保障長效機制,促進現代農業健康發展,日前,自然資源部會同農業農村部印發《關于設施農業用地管理有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)。12月19日,自然資源部召開媒體座談會,圍繞《通知》出臺的背景、主要考量、支持政策等問題,自然資源部耕地保護監督司司長劉明松和農業農村部種植業管理司司長潘文博進行了解讀。

記者:《通知》出臺基于怎樣的背景和考量?

自然資源部耕地保護監督司司長劉明松:

為適應現代農業發展需要,近年來,原國土資源部會同原農業部先后兩次制定下發設施農業用地文件,在用地地類劃分、用地規模、用地管理方式、服務監管等方面明確支持政策,有力促進了設施農業發展。近年來,隨著農業現代化水平不斷提升,農業新的生產經營方式不斷涌現,規模經營水平和生態環境要求不斷提高,用地出現新情況新需求,面臨新形勢新要求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化,生產的組織化、規模化程度不斷提高,對生產前端的農資農具存放、生產過程中的先進技術應用和智能化管理、生產后端的產品晾曬烘干和分揀包裝等設施用地提出新的需求。隨著家庭農場、養殖小區等農業生產模式的興起和推廣,畜禽養殖的規模化比例不斷提高,對養殖生產、環保及糞污處置等設施用地提出了新的需求,有的養殖企業建設多層建筑進行生豬生產,原有政策對此沒有涉及。四川、云南等山區省份丘陵多、土地零散、耕地插花現象突出,規模化養殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業用地政策需要與時俱進,不斷改進完善。

此外,從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看,也有不少地方存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施的問題,一定程度上反映出政策有漏洞、監管有欠缺,有的政策規定需要體現差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈,認真貫徹習近平總書記重要指示精神,落實李克強總理等中央領導同志的批示要求,需要研究改進設施農業用地政策,建立長效機制,促進現代農業健康發展。同時,原有的政策管理文件也已到有效期,需要出臺新的用地文件繼續支撐設施農業發展。

在這樣的背景下,自然資源部會同農業農村部研究出臺了《通知》,在《通知》起草過程中,兩部進行了大量深入細致的調查研究,部領導多次組織專題研究,反復研討政策規定。同時,起草《通知》特別注意簡明、符合實際,讓地方好操作。

一是設施農業用地情形復雜,國家把住總體規定,地方細化管理要求。從調研情況看,由于我國區域差異大、設施農業種類繁多,用地形態各異——從大的分類上,有作物種植類、畜禽養殖類和水產養殖類,每一類由于生產方式與自然地理條件不同,在設施興建與用地需求上都存在很大差異。如作物種植上,有日光溫室、智能溫室及相關分揀包裝、存儲保鮮等設施,也有規模化大田種植配建的晾曬烘干、農機具存放等設施;畜禽養殖上,不僅有養殖圈舍,還有檢驗檢疫、糞污處置、洗消轉運等設施。因此,國家層面難以對各地用地情況列舉式地逐一作出規定,主要是從宏觀層面把握大的原則,進行宏觀管控,具體要求由地方根據本地實際進行細化。

二是概念明晰,把握政策著力點。為避免概念過多、含義不清,《通知》不再對作物種植和畜禽與水產養殖中,哪些是生產設施,哪些是附屬設施和配套設施進行細分,而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質和衡量標準,明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農田,哪些不能。考慮種植類和養殖類的生產功能與用地情形不同,在允許使用永久基本農田上,差別化地作出規定。

三是把握各級行權能力,合理劃分各項事權。根據行政層級,明確各級職責。市、縣自然資源主管部門會同農業農村主管部門主要負責設施農業用地日常管理,包括檢查執法。國家、省級自然資源主管部門和農業農村主管部門除了制定政策規定外,要通過各種技術手段加強設施農業用地監管。合理劃分各級事權,壓實管理責任。

記者:在原有設施農業用地政策基礎上,《通知》在哪些方面作了改進突破?

自然資源部耕地保護監督司司長劉明松:

在原有設施農業用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基礎上,《通知》在用地劃分、使用永久基本農田范圍、用地規模、用地取得等方面進一步改進突破。改進后的政策規定,歸納起來,有5個突出的方面:

一是設施農業用地納入農業內部結構調整范圍。考慮到設施農業是從事農產品生產的特點,有別于公路、鐵路等基礎設施用地,因此明確,設施農業包括作物種植設施(含規模化大田種植配建的設施)和畜禽水產養殖設施,可以使用一般耕地,不需辦理建設用地審批手續,不需落實耕地占補平衡。

二是對一些設施使用永久基本農田作出規定。考慮到興建設施有利于提高農業生產力,因此,對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的,養殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的,在補劃同等數量、質量永久基本農田的前提下,允許使用永久基本農田,同時也確保永久基本農田不減少。

三是用地規模實行差別化政策。如前所述,全國各地、各類設施農業用地差異較大,國家層面不再對各類設施農業用地規模作出統一規定,由各省(區、市)自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定設施用地規模,體現各地差別化政策,調研中一些地方也提出了這方面意愿。需要強調的是,為了鞏固今年剛剛開展的“大棚房”問題專項清理整治成果,保持政策銜接,《通知》明確“看護房”繼續執行“大棚房”整治整改標準,即南方地區控制在“單層、15平方米以內”,北方地區控制在“單層、22.5平方米以內”,其中嚴寒地區控制在“單層、30平方米以內”(占地面積超過2畝的農業大棚,其看護房控制在“單層、40平方米以內”)。

四是允許養殖設施建設多層建筑。隨著技術的進步與規模化經營,近年來一些地方出現建設多層建筑從事養殖生產的情況,從節約資源、集約經營出發,《通知》明確養殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中,建多層養殖設施一定要注意符合相關規劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

五是簡化用地取得方式。設施農業用地不需要審批,設施農業經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協商一致后即可動工建設,由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案,鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。當然,涉及使用并補劃永久基本農田的,須事先經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設,始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。

記者:這次專門印發設施農業用地管理的《通知》,對促進設施農業健康穩定發展有什么積極意義?

農業農村部種植業管理司司長潘文博:

設施農業是現代農業的重要組成部分,促進設施農業發展是推進農業現代化的重要任務。近年來,我國設施農業快速發展,為有效保障我國蔬菜、肉蛋奶等農產品季節性均衡供應,增加農民收入,改善城鄉居民生活發揮了十分重要的作用。

但是,我國設施農業的整體發展水平不高,機械化、自動化、智能化和標準化程度較低;科技創新能力弱,生物技術、工程信息和信息技術的集成運用不夠;資金投入不足、基礎設施、機械裝備和生產條件不配套;支持措施不盡完善,發展的規模、質量和效益還有待進一步提高。

2010年、2014年,原國土資源部會同原農業部先后制定印發了兩個設施農業用地政策文件,為支持和促進設施農業健康發展發揮了重要作用。這次兩部門聯合制定印發的《通知》是適應現代農業發展新需求,對設施農業用地使用和管理的進一步改進,主要體現在三個方面:

一是有利于滿足設施農業多樣化的用地需求。隨著傳統農業功能的拓展和設施農業現代化水平的不斷提高,對設施農業用地需求發生了很大變化,現有政策難以滿足設施農業發展需要。《通知》的印發實施能夠有效解決這些問題,有利于延長產業鏈,提高產業效益,促進設施農業高質量發展。

二是有利于進一步調動各地發展設施農業的積極性。原有政策文件適用范圍較窄,一些標準設定不夠靈活,不能適應發展需要。《通知》的印發實施,進一步明確了政策界限,簡化了用地取得方式,有助于提振各類經營主體發展設施農業的積極性。

三是有利于設施農業新技術、新裝備的推廣應用。近年來,設施農業新技術、新裝備不斷涌現。耕種收等環節的新型農機裝備應用,水肥一體化等新型栽培技術應用,物聯網等信息化手段應用都需要相應的設施農業用地支持。《通知》的印發實施為設施農業發展提供了有力支撐,有利于加快推進新技術、新裝備的推廣應用,促進產業轉型升級,提升設施農業產業整體競爭力。

記者:各地如何落實《通知》規定,需要注意什么問題?

自然資源部耕地保護監督司司長劉明松:

《通知》下發后,政策落實是關鍵,各地要抓緊做好相關落實工作。

一是省級制定具體實施辦法。

按照《通知》明確的管理原則和要求,省級自然資源主管部門要會同農業農村主管部門,根據本區域設施農業生產實際,制定具體實施辦法,進一步細化設施農業用地范圍、明確用地規模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時,應注意與以往政策的銜接,妥善處理好已建和在建設施問題,確保政策平穩過渡。

二是市、縣做好具體實施。

市、縣自然資源主管部門會同農業農村主管部門,要把服務設施農業用地當作重要工作任務,切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農田條件等情況,確保符合實際。使用永久基本農田破壞耕地耕作層需要補劃的,要嚴格落實補劃。要指導督促鄉級政府及時匯交設施農業用地信息,并按要求做好設施農業用地上圖入庫工作。

三是部、省級強化用地監管。

自然資源部將建立設施農業用地監測監管系統,要求各地將設施農業用地信息在監測監管系統中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用衛星遙感影像、現代信息技術等手段,組織開展核實監督,掌握動態趨勢,進行實地檢查,發現違法違規用地行為的,及時糾正,確保農地農用。

記者:前一階段在全國開展的“大棚房”問題專項清理整治行動取得了明顯成效,這次又印發設施農業用地管理的《通知》,兩者之間有什么關系?

農業農村部種植業管理司司長潘文博:

按照黨中央、國務院的部署要求,去年8月份以來,農業農村部、自然資源部會同有關部門和單位,在全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動,全面深入排查,摸清“大棚房”問題底數;堅決整治整改,對排查發現的“大棚房”問題區分情況,分類處置;嚴格執法問責,嚴守耕地保護紅線,堅決遏制農地非農化。

可以說,專項行動的開展有力有效地堵住了以設施農業為名違法違規用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”,要給地方和經營主體以明確的政策信號,什么東西可以搞、應該怎么搞,引導設施農業規范發展。在《通知》起草過程中,我們結合各地各方面對發展設施農業提出的一些用地需求,充分征求了基層主管部門和經營主體的意見建議,綜合考慮了各方面因素。一是保持了政策的連續性。既保留了2010年、2014年設施農業用地文件中實踐證明行之有效的政策措施,也延續了“大棚房”問題專項整治行動的一些政策舉措,比如在看護房用地規模上,繼續保持專項行動期間制定的整治整改標準。二是保障了設施農業發展的合理用地需求。《通知》中充分考慮了種植、養殖等不同設施生產形式,產前、產中、產后等不同設施生產環節,一般耕地、永久基本農田等不同用地類型的需要,對直接用于設施農業生產和直接服務于設施農業生產的合理用地需求,提供了全方位的政策保障。三是保護了設施農業穩定發展的良好勢頭。《通知》主要是從宏觀管控方面提出設施農業用地管理的原則要求,在用地規模、建設標準等方面留出了政策空間,有利于各地根據實際情況制定具體細化的實施辦法,激發設施農業內部潛力,保持良好發展勢頭。

各地在制定具體實施辦法時,既要立足于促進設施農業健康穩定發展,也要嚴守政策界限,嚴防“大棚房”問題回潮反彈,不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農業生產的設施。二是不得改變設施的性質和用途,特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅,不能用于餐飲、娛樂、康養等經營性用途。同時,要合理確定用地規模和建設標準,既要考慮政策間的銜接性、連續性,也要考慮相鄰區域間的一致性、協調性,確保農地農用、農棚農用。

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